一、關(guān)于立法的必要性

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城市規(guī)模擴(kuò)大，本市生活垃圾的產(chǎn)生量不斷增加，2018年全市每日生活垃圾清運(yùn)量接近2.6萬噸，年均生活垃圾產(chǎn)生量超過900萬噸，給資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展帶來很大壓力。市委、市政府高度重視生活垃圾管理工作，1996年以來本市開展了多輪生活垃圾分類試點(diǎn)，并于2000年成為國家首批生活垃圾分類試點(diǎn)城市。市政府連續(xù)七年將生活垃圾分類減量列入實(shí)事項(xiàng)目，2014年出臺(tái)政府規(guī)章《上海市促進(jìn)生活垃圾分類減量辦法》。市人大常委會(huì)始終重視以法治方式推進(jìn)生活垃圾管理工作，2017年將《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》列為重點(diǎn)調(diào)研項(xiàng)目，2018年將該項(xiàng)目列為正式立法項(xiàng)目。

（一）制定條例是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院普遍推行生活垃圾分類制度部署要求的需要。十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視生活垃圾管理工作。習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議上對(duì)普遍推行垃圾分類制度作出了重要指示，要求北京、上海等城市要向國際水平看齊，率先建立生活垃圾強(qiáng)制分類制度，為全國做出表率。國務(wù)院2017年出臺(tái)了《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，進(jìn)一步明確上海等46個(gè)城市要在2020年底前，先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類。為了落實(shí)中央要求，有必要制定相應(yīng)地方性法規(guī)，保障本市生活垃圾減量化、資源化、無害化的管理目標(biāo)順利推進(jìn)。

（二）制定條例是提升城市管理水平和文明水平，建設(shè)卓越的全球城市的需要。通過地方立法推行生活垃圾分類制度，規(guī)范生活垃圾分類投放、收集、運(yùn)輸、處置各個(gè)環(huán)節(jié)，完善源頭減量和資源化利用的各項(xiàng)措施，有助于改善城市人居環(huán)境、維護(hù)生態(tài)安全，建設(shè)更加美麗的生態(tài)之城；有助于提升城市精細(xì)化管理整體水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展；有助于增強(qiáng)社會(huì)公眾建設(shè)生態(tài)文明的責(zé)任意識(shí)，展現(xiàn)上?，F(xiàn)代化國際大都市的文明形象，并為建設(shè)卓越的全球城市創(chuàng)造有利條件。

（三）制定條例是總結(jié)本市生活垃圾管理實(shí)踐，全面推進(jìn)生活垃圾全程分類管理工作的需要。經(jīng)過多年實(shí)踐，本市生活垃圾管理工作在堅(jiān)持全程管控、確保系統(tǒng)推進(jìn)、推動(dòng)社會(huì)參與等方面取得了不少有益的經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)需要通過地方立法將其制度化、法治化。同時(shí)，本市生活垃圾管理工作還存在著全程分類管理體系不健全、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造有待加快推進(jìn)、源頭減量和資源化利用水平有待提高等問題，亟需學(xué)習(xí)和借鑒國際國內(nèi)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮立法智慧破解難題，推動(dòng)本市生活垃圾管理工作全面深入開展。

二、關(guān)于條例草案的起草修改過程

建立生活垃圾全程管理制度，是本市的一項(xiàng)重大舉措，需要全市上下增進(jìn)共識(shí)、形成合力。為此，本屆市人大常委會(huì)第八次會(huì)議決定將條例草案提請(qǐng)本次代表大會(huì)審議。

條例草案提請(qǐng)代表大會(huì)審議前，常委會(huì)堅(jiān)持地方立法與政府工作同步推動(dòng)，做了大量認(rèn)真細(xì)致的準(zhǔn)備工作。一是發(fā)揮立法主導(dǎo)作用，推動(dòng)解決難點(diǎn)問題。常委會(huì)提前介入法規(guī)起草工作，建立由市人大常委會(huì)和市政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為雙組長的立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全力主導(dǎo)推進(jìn)立法工作。收到市政府的法規(guī)案后，先后在9月、11月、12月的常委會(huì)會(huì)議上三次對(duì)條例草案充分審議，對(duì)條例草案的框架結(jié)構(gòu)以及關(guān)鍵條款反復(fù)打磨。常委會(huì)還會(huì)同市政府對(duì)生活垃圾規(guī)劃編制、回收體系建設(shè)等難點(diǎn)問題進(jìn)行了四次專題協(xié)調(diào)。二是發(fā)揮代表主體作用，組織代表深度參與立法工作。連續(xù)兩年將生活垃圾分類管理作為市、區(qū)兩級(jí)人大代表下社區(qū)活動(dòng)的主題，聽取市民意見近兩萬人次，并發(fā)放三萬余份調(diào)查問卷。三次征求全體市人大代表對(duì)條例草案的意見，共有270多位代表提出380多條意見建議，其中50多條意見建議被采納。先后組織150多位市人大代表參加立法實(shí)地調(diào)研和代表論壇。三是注重開門立法，匯集各方智慧。將條例草案通過媒體向社會(huì)公布，共收到280多條修改建議。聚焦實(shí)踐中的堵點(diǎn)問題和關(guān)鍵條款，深入本市10多個(gè)區(qū)、40多個(gè)住宅小區(qū)、20多家企業(yè)開展立法調(diào)研。在虹橋街道舉行立法聽證會(huì)，就生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)、收集容器設(shè)置、大件垃圾管理三項(xiàng)內(nèi)容，在居民“家門口”直接聽取意見。赴廣州、寧波、杭州、廈門、大連、青島等城市考察學(xué)習(xí)立法和工作經(jīng)驗(yàn)。

三、關(guān)于條例草案的主要修改思路和框架

習(xí)近平總書記去年11月在上海考察時(shí)指出，“垃圾分類工作就是新時(shí)尚，垃圾綜合處理需要全民參與，上海要把這項(xiàng)工作抓緊抓實(shí)辦好”?？倳浀囊螅瑢?duì)上海既是壓力更是動(dòng)力。我們必須充分認(rèn)識(shí)這項(xiàng)工作的重大意義，全力予以推進(jìn)。同時(shí)，我們也看到，生活垃圾分類管理涉及到人們行為習(xí)慣的改變，“新時(shí)尚”的形成需要一個(gè)長期的過程。日本、德國等國家生活垃圾精細(xì)化治理都是經(jīng)歷了幾十年，甚至更長時(shí)間的努力，才有今天的成就。因此，要在全市層面建立和推行生活垃圾全程管理制度，必然是一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)、持久戰(zhàn)。在這樣的背景下由市人民代表大會(huì)開展生活垃圾管理立法工作，既是動(dòng)員全市力量，在法治框架內(nèi)推進(jìn)垃圾管理、把改革發(fā)展決策同立法決策更好結(jié)合起來的需要，也是充分發(fā)揮地方立法功能，通過立法對(duì)垃圾管理工作進(jìn)行主動(dòng)謀劃、全面推進(jìn)的需要。

據(jù)此，條例草案的修改遵循了以下思路：一是注重立法引領(lǐng)推動(dòng)?？紤]到本市生活垃圾管理工作與立法工作處于同步推進(jìn)階段，條例草案一方面在管理理念等方面與國際水平對(duì)接，另一方面根據(jù)本市實(shí)際，對(duì)一些看得準(zhǔn)、有共識(shí)的管理要求予以固化，對(duì)一些還在探索的內(nèi)容著重規(guī)定其工作目標(biāo)和方向，以便為實(shí)踐創(chuàng)新預(yù)留空間。二是注重全過程綜合治理。條例草案按照到2020年底本市生活垃圾“減量化、資源化、無害化”達(dá)到國內(nèi)領(lǐng)先水平的目標(biāo)，在建立健全全程分類體系的同時(shí)，分設(shè)促進(jìn)源頭減量、資源化利用專章，將管理范疇向兩端有效延伸。三是注重建立全社會(huì)責(zé)任體系。條例草案重點(diǎn)對(duì)全過程管理各環(huán)節(jié)主體的責(zé)任作了明確，力求建立橫向到邊、縱向到底，垃圾產(chǎn)生者、政府部門、管理責(zé)任人、收運(yùn)處置單位、社會(huì)組織各司其職、各盡其責(zé)的全社會(huì)責(zé)任體系。四是注重激勵(lì)與約束并舉。生活垃圾分類行為習(xí)慣的養(yǎng)成，不可能一蹴而就，需要多管齊下。為此，條例草案既注重發(fā)揮宣傳教育的功能，堅(jiān)持完善正向激勵(lì)機(jī)制，又對(duì)違反管理要求的行為設(shè)定必要的處罰，引導(dǎo)單位和個(gè)人自覺履行生活垃圾管理義務(wù)。五是注重體現(xiàn)上海特色。作為超大型城市，近年來上海在創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)基層建設(shè)、提高城市精細(xì)化管理水平上有許多經(jīng)驗(yàn)，在建設(shè)智慧政府上有新的舉措，在科技成果策源、科技成果應(yīng)用上有不少積累。為此，條例草案對(duì)在生活垃圾管理中如何發(fā)揮本市基層社會(huì)治理、政府管理以及科技創(chuàng)新等優(yōu)勢(shì)提出相應(yīng)要求。

經(jīng)過反復(fù)修改，最終形成的條例草案共十章六十五條，分為四大板塊。第一章構(gòu)成第一板塊，明確了立法目的依據(jù)、生活垃圾的定義、管理原則、分類標(biāo)準(zhǔn)、政府職責(zé)、垃圾產(chǎn)生者責(zé)任等內(nèi)容。第二章至第六章構(gòu)成第二板塊，明確了生活垃圾相關(guān)規(guī)劃的編制、促進(jìn)源頭減量的主要措施、資源化利用體系的構(gòu)建以及建立分類投放、收集、運(yùn)輸、處置全程分類體系的要求，包括各環(huán)節(jié)的責(zé)任、相互制約監(jiān)督措施。第七章、第八章構(gòu)成第三板塊，明確了完善社會(huì)動(dòng)員體系、加強(qiáng)監(jiān)督管理等內(nèi)容。第九章、第十章構(gòu)成第四板塊，明確了法律責(zé)任和施行日期，并對(duì)三類特殊生活垃圾以及非生活垃圾的法律適用作出指引性規(guī)定。

四、需要重點(diǎn)說明的幾個(gè)問題

（一）關(guān)于生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)。生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)直接影響到生活垃圾分類管理的效果。生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的確定，既要堅(jiān)持科學(xué)性，又要兼顧可操作性，是目前各地生活垃圾管理立法面臨的共同難題。本市生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)歷經(jīng)幾次變化，到2011年確定為可回收物、有害垃圾、濕垃圾、干垃圾的“四分法”，并在2014年的政府規(guī)章中予以固化。在本次立法過程中，常委會(huì)采取問卷調(diào)查、立法聽證等方式對(duì)此作了重點(diǎn)調(diào)研，多數(shù)市民對(duì)“四分法”表示了認(rèn)可，認(rèn)為“四分法”雖然不盡完美，但已是約定俗成。為此，條例草案沿用了這一分類標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，根據(jù)各方意見，對(duì)四類垃圾的名稱以及具體表述作了進(jìn)一步厘清：一是部分市民反映濕垃圾、干垃圾的概念不易理解，為此條例草案注明濕垃圾即易腐垃圾，干垃圾即可回收物、有害垃圾、濕垃圾以外的其他垃圾。二是對(duì)可回收物、有害垃圾、濕垃圾的常見種類作了列舉，為了在起步階段方便市民投放、降低市民分類投放的辨識(shí)難度，條例草案對(duì)種類的列舉采取了化繁就簡(jiǎn)的原則。三是明確可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、生活垃圾特性等對(duì)分類標(biāo)準(zhǔn)予以細(xì)化調(diào)整，為今后進(jìn)一步完善預(yù)留空間。

（二）關(guān)于政府管理職責(zé)。推進(jìn)生活垃圾全過程管理，各級(jí)政府及其有關(guān)部門責(zé)無旁貸。為此，條例草案確立了條塊結(jié)合、以塊為主的管理模式：一是在市級(jí)層面，強(qiáng)調(diào)市政府要加強(qiáng)對(duì)本市生活垃圾管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，明確市綠化市容部門是本市生活垃圾管理的主管部門，負(fù)責(zé)相關(guān)工作的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督，并明確了市相關(guān)部門的職責(zé)。二是在區(qū)級(jí)層面，明確區(qū)政府負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)生活垃圾管理工作，區(qū)綠化市容部門承擔(dān)相應(yīng)的具體工作。三是在街鎮(zhèn)層面，順應(yīng)管理職責(zé)重心下沉的要求，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負(fù)責(zé)相關(guān)工作的具體落實(shí)。同時(shí)，還在“規(guī)劃與建設(shè)”、“監(jiān)督管理”兩章中，對(duì)政府部門編制生活垃圾管理專項(xiàng)規(guī)劃、推進(jìn)生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)等提出要求，對(duì)健全監(jiān)督檢查制度、完善網(wǎng)格化管理、強(qiáng)化績效考核等予以明確。

（三）關(guān)于促進(jìn)源頭減量。源頭減量是生活垃圾綜合治理的重要內(nèi)容，也是當(dāng)前推進(jìn)生活垃圾全過程管理的薄弱環(huán)節(jié)和難點(diǎn)問題。循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、電子商務(wù)法等法律對(duì)促進(jìn)源頭減量都有相應(yīng)要求，但大多為倡導(dǎo)性規(guī)定。為了提高源頭減量措施的剛性，市政府在法規(guī)起草過程中開展了多次協(xié)調(diào)，條例草案中針對(duì)特定對(duì)象提出了強(qiáng)制性要求：一是要求積極推進(jìn)產(chǎn)品包裝物、快遞包裝物減量工作。二是規(guī)定農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、標(biāo)準(zhǔn)化菜場(chǎng)應(yīng)當(dāng)按照要求配置濕垃圾就地處理設(shè)施。三是在綠色辦公、綠色消費(fèi)方面，將減少一次性用品使用作為著力點(diǎn)，規(guī)定黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位內(nèi)部辦公場(chǎng)所不得使用一次性杯具，旅館不得主動(dòng)提供客房一次性日用品，餐飲服務(wù)提供者和餐飲配送服務(wù)提供者不得主動(dòng)提供免費(fèi)的一次性筷子、調(diào)羹等餐具。

（四）關(guān)于分類投放。分類投放是生活垃圾分類管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是實(shí)行分類收運(yùn)、分類處置的前提條件。條例草案重點(diǎn)從三個(gè)方面對(duì)分類投放作了規(guī)定：一是明確產(chǎn)生生活垃圾的單位和個(gè)人是分類投放的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)將生活垃圾分別投放至相應(yīng)的收集容器。二是確立分類投放管理責(zé)任人制度，區(qū)分單位、居住區(qū)、公共場(chǎng)所的不同情況確定相應(yīng)的管理責(zé)任人，并明確其權(quán)利義務(wù)。三是按照既體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化要求，又兼顧基層實(shí)踐因地制宜需要的思路，對(duì)單位、居住區(qū)、公共場(chǎng)所收集容器的設(shè)置作出規(guī)范。

（五）關(guān)于分類收集、運(yùn)輸和處置。分類收集、運(yùn)輸、處置是連接前端分類投放和末端資源化利用的重要環(huán)節(jié)。針對(duì)市民關(guān)注的分類投放后又被混裝混運(yùn)等問題，條例草案對(duì)分類收集、運(yùn)輸和處置作了較為全面的規(guī)范。一是明確生活垃圾的分類收運(yùn)方式。二是嚴(yán)格規(guī)范收運(yùn)和轉(zhuǎn)運(yùn)行為，明確收運(yùn)單位必須使用專用車輛和船舶實(shí)行密閉運(yùn)輸，不得混裝混運(yùn)。三是規(guī)定了生活垃圾的主要處置方式?？紤]到本市2020年將基本實(shí)現(xiàn)原生生活垃圾零填埋，因此條例草案未將填埋列為生活垃圾處置方式。四是建立“不分類、不收運(yùn)，不分類、不處置”的監(jiān)督機(jī)制，保障全程分類效果的實(shí)現(xiàn)。

（六）關(guān)于可回收物回收體系建設(shè)。為了提高可回收物的回收率，推進(jìn)再生資源回收和生活垃圾分類收運(yùn)體系“兩網(wǎng)融合”，條例草案對(duì)可回收物回收體系建設(shè)提出如下要求：一是由綠化市容部門負(fù)責(zé)回收體系建設(shè)，推進(jìn)可回收物“點(diǎn)、站、場(chǎng)”建設(shè)，并會(huì)同有關(guān)部門制定低價(jià)值可回收物回收扶持政策，培育回收服務(wù)市場(chǎng)。二是鼓勵(lì)采用“互聯(lián)網(wǎng)+回收”、智能回收等方式；鼓勵(lì)社會(huì)資本參與收運(yùn)設(shè)施建設(shè)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。

（七）關(guān)于資源化利用。推進(jìn)生活垃圾資源化利用，既是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也是開展垃圾分類的必然要求。條例草案重點(diǎn)對(duì)以下方面作了規(guī)定：一是明確發(fā)展改革等部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌制定本市循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策、對(duì)資源化利用項(xiàng)目予以支持。二是明確政府部門應(yīng)當(dāng)支持在公共綠地、公益林土壤改良工作中優(yōu)先使用濕垃圾資源化產(chǎn)品，并對(duì)濕垃圾就地就近資源化利用提出要求。三是明確市商務(wù)等部門負(fù)責(zé)可回收物資源化利用活動(dòng)的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，并對(duì)干垃圾焚燒后產(chǎn)生的熱能、爐渣等的綜合利用作了規(guī)定。

（八）關(guān)于社會(huì)參與。落實(shí)生活垃圾分類管理工作離不開全社會(huì)的共同參與和支持。為此，條例草案提出了一系列促進(jìn)措施：構(gòu)建廣泛的社會(huì)動(dòng)員體系，建立健全以居（村）民區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心、各方共同參與的基層治理機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)參與、行業(yè)參與、市場(chǎng)參與，將生活垃圾分類管理情況納入文明創(chuàng)建活動(dòng)等。

（九）關(guān)于條例的貫徹實(shí)施。在立法過程中，不少代表對(duì)條例的實(shí)施表示關(guān)注。經(jīng)研究，我們認(rèn)為，生活垃圾全程管理是需要長期堅(jiān)持、循序漸進(jìn)的系統(tǒng)工程，但通過立法明確行為規(guī)則并培育、指引行為習(xí)慣，刻不容緩。針對(duì)條例通過后可能帶來的實(shí)施難題，市政府已在同步研究提出明確的行動(dòng)計(jì)劃，并擬進(jìn)一步加大工作力度，認(rèn)真貫徹落實(shí)條例的各項(xiàng)規(guī)定，使法規(guī)中源頭減量、全程分類管理、資源化利用等各項(xiàng)舉措落到實(shí)處；市人大常委會(huì)也擬于2019年對(duì)生活垃圾全程分類管理推進(jìn)情況開展專項(xiàng)監(jiān)督，以共同推動(dòng)本市生活垃圾管理工作再上新臺(tái)階。

 摘錄自百度百科